Citoyen, agent ou juriste : tout comprendre sur la citation en police administrative #

Définition juridique de la police administrative et sa spécificité #

La police administrative se distingue par son objectif préventif : elle prévient et fait cesser les troubles à l’ordre public. Le code général des collectivités territoriales en donne le contenu à l’article L. 2212-2, dont le texte, en vigueur, énonce que la police municipale « a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». C’est un vocabulaire ancien et stable, que le droit administratif français reprend d’un bout à l’autre de la matière.

• Bon ordre : maintien du calme dans les grands rassemblements, foires, marchés, spectacles, cafés et autres lieux publics (L. 2212-2, 3°)
• Sûreté et commodité du passage : nettoiement, éclairage, enlèvement des encombrements, édifices menaçant ruine (L. 2212-2, 1°)
• Tranquillité publique : rixes, tumulte dans les lieux d’assemblée, bruits, troubles de voisinage, rassemblements nocturnes (L. 2212-2, 2°)
• Salubrité et sécurité : salubrité des comestibles exposés à la vente, prévention des accidents et fléaux calamiteux, incendies, inondations, maladies épidémiques (L. 2212-2, 4° et 5°)

L’action de la police administrative diffère de celle de la police judiciaire, qui intervient après une infraction, dans un but répressif. Cette frontière n’est pas une subtilité d’école : c’est elle qui détermine quel juge est compétent, quelles garanties s’appliquent, et quel vocabulaire est le bon. C’est aussi elle que l’on franchit sans s’en apercevoir en employant le mot « citation ».

Le mot « citation » : à quelle procédure il appartient réellement #

La mesure est simple à faire et elle est sans appel. Dans le code de procédure pénale, « citation » apparaît des dizaines de fois, avec ses deux formes nommées : la citation directe et la citation à comparaître. Ce sont des actes de procédure qui appellent une personne devant une juridiction répressive. Dans le code général des collectivités territoriales, dans le code des relations entre le public et l’administration et dans le code de la sécurité intérieure, le mot, pris comme mot entier, est absent — de même que « comparution » et « comparaître ».

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Une précision utile à qui lit de la documentation anglophone : l’administrative citation américaine n’est pas une convocation mais une amende, l’équivalent d’une contravention. La traduction littérale importe donc en français une notion qui n’y correspond à rien. Le terme n’a pas d’équivalent administratif français, et c’est pourquoi aucun code ne le porte.

Ce que l’administration doit faire avant une décision défavorable #

Le mécanisme réel existe, il est écrit, et il est plus protecteur que ce que l’on imagine. L’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration, en vigueur, soumet à une procédure contradictoire préalable les décisions individuelles qui doivent être motivées ainsi que celles « qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne ». Autrement dit : l’administration ne vous appelle pas pour décider, elle vous met en mesure de répondre avant de décider.

L’article L. 122-1 en donne le détail. La personne intéressée est « mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ». Elle « peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix ». Le texte ajoute que l’administration n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives. L’entretien oral est donc une faculté que l’intéressé déclenche, jamais une obligation qui pèse sur lui.

Qui détient le pouvoir de police administrative #

Les compétences sont réparties par les textes. L’article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales charge le maire de la police municipale, « sous le contrôle administratif du représentant de l’État dans le département ». L’article L. 2212-4 lui permet, « en cas de danger grave ou imminent », de prescrire l’exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances, à charge d’en informer d’urgence le préfet. Les fondements textuels de la police administrative se lisent donc article par article, et c’est ainsi qu’il faut les citer.

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Il existe une convocation véritable, et elle porte un autre nom. L’article L. 132-7 du code de la sécurité intérieure, en vigueur, prévoit que le maire peut procéder verbalement au rappel à l’ordre de l’auteur de faits portant atteinte au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité ou à la salubrité publiques, « le cas échéant en le convoquant en mairie ». C’est le seul dispositif de ce type, il est nommé « rappel à l’ordre », et il n’emporte par lui-même aucune sanction.

• Maire : police municipale, sous contrôle administratif du préfet (L. 2212-1) ; mesures de sûreté en cas de danger grave ou imminent (L. 2212-4)
• Maire : rappel à l’ordre, avec convocation possible en mairie (code de la sécurité intérieure, L. 132-7)
• Préfet : représentant de l’État dans le département, exerçant le contrôle administratif sur la police municipale

Ce qui peut réellement vous être opposé, et ce que vous pouvez faire #

Un exemple chiffré, lisible dans le texte : l’article L. 2212-2-1 du code général des collectivités territoriales, en vigueur depuis le 11 février 2020, permet au maire de prononcer une amende administrative d’un montant maximal de 500 euros. Deux conditions sont cumulatives : le manquement à un arrêté du maire doit présenter un risque pour la sécurité des personnes et avoir un caractère répétitif ou continu. Les matières sont limitativement énumérées, au premier rang desquelles l’élagage et l’entretien des arbres et des haies donnant sur la voie ou le domaine public.

Et cette procédure illustre exactement le point précédent : avant l’amende, l’intéressé reçoit une notification écrite des faits et des sanctions encourues, dispose d’un délai de dix jours pour présenter ses observations, peut se faire assister d’un conseil, puis reçoit une mise en demeure ouvrant un nouveau délai de dix jours. La décision est motivée et indique les voies et délais de recours. Rien, à aucun stade, n’oblige à se déplacer.

• Observations écrites : le mode normal du dialogue avec l’administration (CRPA, L. 122-1)
• Observations orales : possibles, mais sur demande de l’intéressé, et non de droit
• Assistance : conseil ou mandataire du choix de l’intéressé (CRPA, L. 122-1)
• Recours : recours gracieux devant l’auteur de l’acte, ou recours contentieux devant le tribunal administratif selon les voies et délais indiqués sur la décision

Citer la police administrative dans un écrit juridique #

Pour un étudiant ou un praticien, la règle de citation est la même que partout : on cite un texte par son code et son numéro d’article, et une décision par sa juridiction, sa formation, sa date et son numéro. L’erreur la plus fréquente consiste à attribuer à un arrêt une formule qui n’y figure pas. L’exemple canonique est l’arrêt du Conseil d’État du 19 mai 1933, Benjamin, n° 17413 et 17520, publié au recueil Lebon : il est constamment crédité de la phrase « la liberté est la règle et la restriction de police l’exception », qui n’est pas dans son texte. Cette formule vient des conclusions du commissaire du gouvernement Corneille sur l’arrêt Baldy, rendu le 10 août 1917.

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Ce que Benjamin dit, lui, se lit dans l’arrêt : le maire « doit concilier l’exercice de ses pouvoirs avec le respect de la liberté de réunion », et l’éventualité de troubles « ne présentait pas un degré de gravité tel qu’il n’ait pu, sans interdire la conférence, maintenir l’ordre en édictant les mesures de police qu’il lui appartenait de prendre ». Le mot « proportionnalité » n’y figure pas ; la formulation en trois temps — mesure adaptée, nécessaire et proportionnée — est postérieure, et vient d’une décision d’Assemblée du 26 décembre 2011.

La même exigence vaut pour les textes. Un article cité de mémoire, ou repris d’un support ancien, peut avoir été abrogé, renuméroté ou recodifié sans que son libellé cesse de circuler. Relever l’état de l’article au jour où l’on écrit coûte une vérification et évite de bâtir une démonstration sur une disposition qui n’est plus en vigueur.

Questions fréquentes